Im Oktober 2011 hatte die EU-Kommission Vorschläge für die künftige Gestaltung der Gemeinsamen Agrarpolitik nach 2013 vorgelegt. In den Kommissionsvorschlägen für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) in der Periode 2014 bis 2020 steht die Ausgestaltung der Direktzahlungen, die den Kern der sogenannten 1. Säule der GAP bilden, im Mittelpunkt. Das Bundeslandwirtschaftsministerium hatte das Braunschweiger Thünen-Institut daraufhin beauftragt, diese Vorschläge zu bewerten.
Das Thünen-Institut hat die Kommissionspläne genau unter die Lupe genommen und seine Analysen in einem 100 Seiten starken Arbeitsbericht zusammengefasst. Der Bericht stützt sich im Wesentlichen auf Daten von über 340.000 landwirtschaftlichen Betrieben aus dem Jahr 2010 und auf eigene Modellrechnungen.
Vorschläge werden Herausforderungen nicht gerecht
"Die Kommissionsvorschläge stellen den Versuch dar, die bisherige Politik der Direktzahlungen an die Landwirte neu zu legitimieren. Den Herausforderungen für Landwirtschaft und ländliche Räume wird das nicht gerecht", erklären die Institutsleiter Dr. Hiltrud Nieberg und Professor Dr. Peter Weingarten. "Um die Agrarmittel zielgerichteter einzusetzen, sollte Deutschland von der Möglichkeit Gebrauch machen, zehn Prozent der jährlich über fünf Milliarden Euro Direktzahlungen aus der 1. Säule der Agrarpolitik - also mehr als 500 Millionen Euro pro Jahr -, für die Entwicklung ländlicher Räume, der 2. Säule der Agrarpolitik, bereitzustellen."
Im Anschluss finden Sie zentrale Ergebnisse der Analyse und Empfehlungen des Thünen-Instituts.
Kürzung/Umschichtung der Direktzahlungen
Die allgemeine Kürzung der Direktzahlungen in Deutschland führt den Modellergebnissen zufolge zu durchschnittlichen Einkommenseinbußen von etwa einem Prozent (%). Kleinere Betriebe sind prozentual stärker betroffen. Die mögliche Umverteilung von zehn Prozent der Direktzahlungen in die 2. Säule wirkt generell einkommensmindernd für die Betriebe und hängt von der konkreten Verwendung der Mittel ab.
In den untersuchten Varianten geht das durchschnittliche Betriebseinkommen je Arbeitskraft um drei bis fünf Prozent zurück.
Fazit
Die GAP-Reform sollte ein klares Signal für einen langfristigen Abbau der Direktzahlungen setzen und die Direktzahlungen von Jahr zu Jahr reduzieren. Von der Option, Finanzmittel aus der 1. in die 2. Säule umzuschichten, sollte Deutschland in vollem Umfang Gebrauch machen.
Degression und Kappung der Direktzahlungen
Die finanziellen Auswirkungen wären insgesamt sehr gering. Insgesamt würden die Direktzahlungen in Deutschland bei knapp 200 Betrieben (insbesondere Marktfruchtbau) um durchschnittlich 1.500 Euro () je betroffenem Betrieb gekürzt werden. Sowohl für die Verwaltung als auch für die Landwirtschaft entstünden zusätzliche Bürokratiekosten.
Fazit
Das Ziel der Kommission, die Direktzahlungen gerechter zu verteilen, wird nicht erreicht. Die Sinnhaftigkeit der vorgeschlagenen Regelung ist daher deutlich in Frage zu stellen.
Greening
Nimmt man die Anbaustrukturen von 2010, so wären von der Begrenzung der Hauptkultur auf maximal 70 % der Ackerfläche 38 % der Betriebe betroffen. Um die vorgeschlagenen Vorgaben für die Anbaudiversifizierung einzuhalten, müsste weniger Mais angebaut werden (circa 113.000 Hektar, beziehungsweise 4,7 % der Maisanbaufläche von 2010).
Die Umsetzung der ökologischen Vorrangflächen laut Kommissions-Vorschlag (sieben Prozent der prämienberechtigten Fläche) würde in Deutschland rund 620.000 bis 755.000 ha erfordern. Bereits jetzt würden etwa zehn bis 15 % der Ackerbau- und Dauerkulturbetriebe (ohne besondere Berücksichtigung ökologischer Betriebe) die Vorgabe erfüllen. Es ist zu erwarten, dass eine Verlagerung von ökologischen Vorrangflächen auf weniger günstige Standorte durch Zupacht stattfinden wird. Dies wäre aus betriebswirtschaftlicher Sicht positiv zu sehen und kann auch aus ökologischer Sicht sinnvoll sein.
Fazit
Das "Greening" der Direktzahlungen steht vor dem Grunddilemma, dass Umweltmaßnahmen in der 1. Säule prinzipiell leicht administrierbar sein müssen und damit meist weniger zielgerichtet sind als freiwillige Umweltmaßnahmen in der 2. Säule. Ein "Greening" der 1. Säule läuft damit immer Gefahr, nur eine scheinbare "Begrünung" mit hohen Mitnahmeeffekten zu sein oder die Umweltleistungen mit zu hohen Kosten zu erkaufen.
Kleinlandwirte-Regelung
Für etwa 50.000 Betriebe (ohne Weinbaubetriebe) wäre die Teilnahme an der Kleinlandwirte-Regelung finanziell attraktiv. Sie erhielten insgesamt zusätzliche Zahlungen von etwa 20 Millionen Euro, die bei den übrigen Empfängern von Direktzahlungen gekürzt werden müssten.
Fazit
In Deutschland werden sich mit der Kleinlandwirte-Regelung die Verwaltungsaufwendungen nicht verringern. Die pauschale Befreiung der Kleinlandwirte von den Kontrollen der Cross-Compliance-Auflagen in den Themenfeldern Tierkennzeichnung, Tierseuchen und Lebensmittelsicherheit kann Probleme mit sich bringen. Eine Umsetzung dieser Regelung erscheint den Thünen-Wissenschaftlern daher nicht sinnvoll.
Junglandwirteförderung (1. Säule)
Etwa sieben Prozent der Betriebe können eine Förderung von durchschnittlich 1.200 Euro je Junglandwirt und Jahr erhalten.
Fazit
Die Thünen-Wissenschaftler halten diese Förderung, die zusätzlich zur Junglandwirteförderung in der 2. Säule gewährt würde, in Deutschland nicht für erforderlich und auch nicht für sinnvoll.
Aktiver Landwirt
Der Kommissions-Vorschlag sieht vor, dass über die Hälfte der Landwirte (53 %) hinsichtlich des Status "aktiver Landwirt" überprüft werden. Die angestrebte höhere Zielgenauigkeit steht nach Ansicht der Thünen-Experten in keinem vernünftigen Verhältnis zum notwendigen zusätzlichen Verwaltungsaufwand.
Einkommensstabilisierungsinstrument (2. Säule)
Die Kommission schlägt vor, dass bei einem Rückgang des Jahreseinkommens um mehr als 30 % im Vergleich zum Durchschnitt der drei vorangegangenen Jahre Landwirte aus einem Fonds auf Gegenseitigkeit bis zu 70 % der Einkommensverluste ausglichen bekommen können. Im Wirtschaftsjahr 2009/10 wiesen etwa zwölf Prozent aller Betriebe einen solchen Einkommensrückgang auf. Der damit verbundene Kompensationsaufwand beliefe sich für Deutschland auf 520 Millionen Euro.
Fazit
Die Thünen-Experten halten das Einkommensstabilisierungsinstrument für nicht sinnvoll. Sie sehen erhebliche Umsetzungsprobleme für die Administration und Fehlanreize für die landwirtschaftlichen Betriebe.
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