Subventionen für Agrar-Risikomanagement?

Auch die Europäische Kommission erwägt verstärkt solche Unterstützung, trotz der Bedeutung der Direktzahlungen zur Einkommenssicherung der Landwirte. Das ist bei einem Workshop der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) in Paris deutlich geworden. Die OECD ist gemeinhin kein Freund von Subventionen.

Wie Frank van Tongeren aus der OECD-Agrarabteilung allerdings bei dem Workshop betonte, kann ein "Element der Subventionierung" für Versicherungen nützlich sein, wenn diese Lösungen gut konstruiert sind. Die Höhe der Subvention müsse den Risikofaktor berücksichtigen, und Wettbewerb auf dem Versicherungsmarkt sei wichtig.

Kanadisches Risikomanagement-System

Der OECD-Direktor für Handel und Landwirtschaft, Ken Ash, ist bekannt dafür, gegenüber einer staatlichen Unterstützung für Agrarversicherungen innerhalb fest umrissener Grenzen aufgeschlossen zu sein. Angesichts der Situation in seinem Heimatland Kanada, wo schätzungsweise 90 Prozent des frei verfügbaren staatlichen Agrarbudgets für Maßnahmen zum Risikomanagement aufgewandt werden, warf er allerdings die Frage nach den dann noch verbleibenden Investitionsmöglichkeiten für andere Bereiche auf.

Zu den Instrumenten der Kanadier gehören beispielsweise antizyklische Zahlungen, wie sie auch die US-Amerikaner in Zeiten schlechter Preise für Ackerfrüchte gewähren, wofür in den letzten Jahren wenig Anlass bestand. Zudem gibt es Mehrgefahrenversicherungen, an deren Finanzierung der Staat rund zwei Drittel und die Farmer ein Drittel schultern. Außerdem gibt es ein Programm zur Einkommensstabilisierung.

Neues Werkzeug für die Zweite Säule

Eine Vertreterin der EU-Kommission bezeichnete die kanadische staatlich gestützte Risikoabsicherung insgesamt als ein "interessantes Werkzeug". Vor dem Hintergrund der EU-Reformbemühungen, die seit den neunziger Jahren von einer Bewegung weg von der Preisstützung und hin zu Direktzahlungen geprägt waren, unterstrich sie aber auch die bisherige "klare Präferenz" der Kommission für eben solche Direktzahlungen. Es könne Sinn machen, ein neues Instrument zum Risikomanagement einzuführen, zumindest für bestimmte Branchen.

In ihrer Mitteilung zur Agrarpolitik nach 2013 hatte die Kommission Mitte November denn auch neue Maßnahmen für das Risikomanagement vorgeschlagen. Diese sollen der Einkommensstabilisierung dienen und in die Zweite Säule der EU-Agrarpolitik aufgenommen werden, wo eigentlich die ländliche Entwicklung untergebracht ist. Dieses freiwillige, also optional von den Mitgliedstaaten einzuführende Risikomanagement soll in der Welthandelsorganisation (WTO) in die "Grüne Box" passen und damit allenfalls minimal handelsverzerrend sein.

Größter Einzelposten in US-Agrarprogrammen

Der Chefökonom des US-Landwirtschaftsministeriums, Joe Glauber, wies in Paris indes auf mögliche Einflüsse von Ernteversicherungen auf die Anbauentscheidungen der Landwirte hin. Es gebe "Potential für produktionsverzerrende Elemente". Glauber betonte, dass die Ernteversicherungen mit einem auf acht Milliarden Dollar (5,9 Milliarden Euro) bis neun Milliarden Dollar (6,6 Milliarden Euro) veranschlagten Haushalt der größte Einzelposten unter den US-Agrarprogrammen seien. Den auf die Versicherungsfirmen und den Verwaltungsaufwand entfallenden Anteil bezifferte er auf rund ein Drittel der bereitgestellten Haushaltsmittel.

Beschränkt seien die Programme auf den Ackerbau, weil eine Ausweitung auf die Tierproduktion als zu teuer eingestuft werde. Allerdings gebe es hier Pilotprogramme für Rinder, Milch und Mastschweine mit einer Kopplung an eine Futtermittelkomponente. Den Anteil der Subventionen an den Ackerbau-Ernteversicherungen bezifferte der Chefökonom des Agrarressorts auf rund 60 Prozent. Als der staatliche Anteil an der Finanzierung in der Vergangenheit noch deutlich geringer ausgefallen war, bewegte sich nach seinen Angaben die Teilnahme auf sehr viel niedrigerem Niveau als heute. Rund 80 Prozent bis 85 Prozent des Ackerbaus sei mittlerweile durch einen Risikoschutz abgesichert.

Niederlande mit Mehrgefahrenversicherung

In der EU ist hingegen eine staatliche Unterstützung für Ernteversicherungen direkt aus Brüsseler Töpfen nach einheitlichen gemeinschaftlichen Regeln zwischen den Mitgliedstaaten derzeit nicht konsensfähig. Beispielsweise lehnt Deutschland solche Subventionen ab. Andererseits fördert Spanien die Absicherung der Landwirte gegen Ertragsausfälle massiv mit Steuermitteln. Die Niederlande haben im vergangenen Jahr die Förderung einer Mehrgefahrenversicherung für Freiland-Gartenbau- und Ackerbaubetriebe aufgelegt.

Wie ein holländischer Vertreter bei dem OECD-Workshop darstellte, hat sein Land eine Mehrgefahrenversicherung geschaffen, die sich an Freiland-Gartenbau- und Ackerbaubetriebe richtet. Die Resonanz sei bisher sehr bescheiden und die Regierung bemühe sich um eine Nachfragebelebung. Grundlage für die staatliche Ausstattung der Mehrgefahrenversicherung ist der EU-Artikel 68, mit dem Geld innerhalb der Ersten Säule zwischen verschiedenen Sektoren umverteilt werden kann. Von den Branchenverbänden wird dagegen der niederländische Veterinärfonds für die Tierproduzenten gemanagt. Die OECD regte bei dem Workshop an, diesen Fonds, der sich auf Schweinepest sowie Maul- und Klauenseuche (MKS) konzentriert, auf weitere Tierseuchengefahren auszuweiten.

Hohe Subventionen in Spanien

Ein Beispiel für massive staatliche Unterstützung von landwirtschaftlichen Versicherungen ist Spanien, wo die Subventionen für solche Policen laut OECD-Angaben zuletzt auf mehr als 400 Mio Euro pro Jahr geklettert sind, nach rund 300 Mio Euro zur Mitte des Jahrzehnts. Versichert werden können dabei sowohl Witterungsschäden durch Regen, Frost, Hagel und Dürre wie auch Einkommenseinbußen in der tierischen Produktion, so durch tierärztliche Eingriffe bei Nutztieren, aber auch durch verendete Kälber, Mastitis, Bovine Spongiforme Enzephalopathie (BSE) und Kadaverentsorgung.

In einem Länderbericht empfiehlt die OECD den Spaniern für Bereiche, in denen Versicherungslösungen auf dem freien Markt zu haben wären, eine Subventionsabsenkung zu erwägen. Die Ökonomen raten zu einer Weiterentwicklung des in seinen Grundzügen seit Ende der siebziger Jahre bestehenden Agrar-Versicherungssystems. Eine solche Weiterentwicklung mit einer Abkehr von der Idee der stetigen Ausweitung des Systems sollte laut OECD auch im Zusammenhang mit der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik gesehen werden. (AgE)