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Düngung

Rote Gebiete: 13 Fragen und Antworten

In Niedersachen wird am 18. Novmeber
am Mittwoch, 30.10.2019 - 12:51 (Jetzt kommentieren)

Mehr als 100 Eingaben gingen als Reaktion auf die geplante Ausweisung der nitrat- und phosphatsensiblen Gebiete beim Niedersächsischen Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz während der Verbandsbeteiligung ein. Gemeinsam mit dem Niedersächsischen Umweltministerium wurden die Eingaben bearbeitet. Immer wieder ging es um Fragen zu den Gebietskulissen, der Messmethode und der Binnendifferenzierung.

Mit Blick auf die Vorgaben der EU wurde in den vergangenen zehn Jahren „zu lange zu wenig getan, das holt uns jetzt alle ein", so der niedersächsische Umweltminister Olaf Lies. Die EU habe den Druck längst erhöht: „Wir sind mitten drin in einem Vertragsverletzungsverfahren. Die EU schaut jetzt sehr viel kritischer auf die Nitratsituation, auch in Niedersachsen. Wenn wir nicht deutlich machen können, dass wir die Situation im Griff haben und sie verbessern, drohen erhebliche Vertragsstrafen. Wir haben also gar keine andere Wahl, wir müssen den Balance-Akt hinkriegen: Das Wirtschaften muss sich für Landwirte lohnen und das Grundwasser geschützt werden." Daher ruft der Umweltminister - wie zuletzt bei der Demonstration der Landwirte unter anderem in Hannover - alle Beteiligten erneut zum Dialog auf.

Bei der Auswahl der Messstellen wurde darauf geachtet, dass die Verteilung die Flächennutzung in Niedersachsen widerspiegelt. Der Einfluss städtischer Messstellen auf das Gesamtergebnis sei also proportional zum Anteil der Siedlungs- und Verkehrsflächen in Niedersachsen. Wichtig ist den Ministerien auch der Hinweis auf die Analytik: Die Nitrat-Analyse wurde unter anderem von akkreditierten Prüflaboren vorgenommen, die regelmäßig von externen Fachleuten der Deutschen Akkreditierungsstelle begutachtet werden.

Die Niedersächsische Verordnung über düngerechtliche Anforderungen zum Schutz der Gewässer vor Verunreinigung durch Nitrat oder Phosphat (NDüngGewNPVO) soll am 18. November ins Kabinett zum Beschluss eingebracht werden.

Zum besseren Verständnis haben Fachleute beider Ministerien die 13 häufigsten Fragen aufgelistet und beantwortet (siehe Anhang). Dabei wird zum Beispiel erklärt, dass die 123 Grundwasserkörper bezüglich sämtlicher zu überprüfender Parameter (also auch Pflanzenschutzmittel, Cadmium und weitere) bewertet wurden. „Bei dem Verfahren ist mir Transparenz ganz wichtig. Am Ende werden wir dadurch unser gemeinsames Ziel, den Gewässerschutz deutlich zu verbessern, erreichen", erklärte Landwirtschaftsministerin Barbara Otte-Kinast.

 

Mit Material von Niedersächsisches Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz

13 Fragen und Antworten zu den Gebietskulissen

Wie wurden die Gebietskulissen für Regelungen zum Schutz gegen Nitrateinträge ermittelt?

Die Düngeverordnung (DüV) gibt vor, wie die Ausweisung zu erfolgen hat. Im ersten Schritt sind die Grundwasserkörper (GWK), die gemäß der Grundwasserverordnung (GrwV) als „GWK im schlechten chemischen Zustand aufgrund der Nitratbelastung" ermittelt worden sind, heranzuziehen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 DüV). Es wird also an eine Bewertung angeknüpft, die auf Grundlage des Wasserrechts gemäß den Rahmenbedingungen der EG-Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) und der EG-Grundwasserrichtlinie erstellt worden ist.

Auf dieser Grundlage wären ca. 60  Prozent der Landesfläche auszuweisen gewesen.

Gemeinsam haben das Niedersächsische Umweltministerium und das Landwirtschaftsministerium aber entschieden, dass Niedersachsen im zweiten Schritt von der Möglichkeit Gebrauch macht, Gebiete aus der Gebietskulisse herauszunehmen, für die keine problematischen Messergebnisse vorlagen (siehe hierzu Frage 2). Ziel der Entscheidung ist es, ein Übermaß durch die Landesverordnung zu verhindern. So konnte der Bereich, in dem ordnungsrechtliche Verschärfungen greifen, von 60 Prozent auf 39 Prozent der Landesfläche reduziert werden.

Im dritten Schritt wurde diese fachlich-wasserwirtschaftliche Kulisse mit den Feldblöcken des InVeKos-Systems verschnitten.

Wie wurde die Binnendifferenzierung für die Gebietskulisse Grundwasser vorgenommen?

Die Düngeverordnung des Bundes legt es ins Ermessen der Bundesländer, ob Bereiche von Grundwasserkörpern, in denen bestimmte Messergebnisse unterschritten wurden, aus der Gebietskulisse herausgenommen werden. Dafür gelten allerdings strenge Regeln (Binnendifferenzierung nach § 13 Abs. 2 Satz 3 DüV).

Für eine Herausnahme müssen folgende Kriterien erfüllt sein:

  • keine Messstelle weist mehr als 50 mg/l Nitrat auf und
  • keine Messstelle weist mehr als 37,5 mg/l Nitrat mit steigendem Trend auf.

Der Bundesverordnungsgeber hat die Ermächtigung zur Binnendifferenzierung ausdrücklich auf Gebiete, die diese Kriterien erfüllen, beschränkt.

Somit wurden alle Teilflächen, in denen im Rahmen der Bewertung nach Grundwasserverordnung keine Schwellenwertüberschreitung an einer Messstelle und kein steigender Trend an einer Messstelle oberhalb von 37,5 mg/l festgestellt wurden, aus den als nitratbelastet gemeldeten GWK herausgeschnitten. Im Ergebnis wurden rund ein Drittel der Fläche, die als im schlechten Zustand nach WRRL gemeldet wurde, aus der Gebietskulisse Grundwasser wieder herausgenommen.

Welche Grundwasser-Messstellen wurden herangezogen, sind die Messwerte plausibel?

Zur Bewertung der Grundwasserkörper wurde das Überwachungsmessnetz nach EG-Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) verwendet. Es gibt ca. 1.100 Messstellen im WRRL-Messnetz für die Zustandsbewertung des Grundwassers. Sie wurden für die Aufstellung des Monitoringprogramms im Jahr 2006 durch den NLWKN mit Unterstützung des LBEG ausgewählt, um die 123 Grundwasserkörper bezüglich sämtlicher zur überprüfender Parameter (also auch Pflanzenschutzmittel, Cadmium und weitere) zu bewerten. Ein Grundwasserkörper ist unter anderem dann in einem schlechten Zustand, wenn die Grundwasserbeschaffenheit zu einer Beeinträchtigung der Oberflächengewässer oder der Landökosysteme führt. Diese beiden Rezeptoren werden aus dem oberen Bereich des Grundwassers gespeist, deshalb wurden Messstellen überwiegend im obersten Grundwasserleiter ausgewählt. Der Auswahl ging eine intensive Diskussion gemeinsam mit verschiedenen Akteuren (Kommunale Vertreter, Vertreter der Landwirtschaft, Vertreter der Wasserversorgungsunternehmen und andere) vor Ort in den sogenannten Gebietskooperationen voraus.

Für die Auswahl der Messstellen für das WRRL-Messnetz sind die technische Eignung und die Repräsentativität der Messstellen von entscheidender Bedeutung. Die technische Eignung bezieht sich u.a. auf einen fachgerechten Ausbau und eine ausreichende Dokumentation sowie einen voll funktionsfähigen Zustand der Messstellen. Die Beurteilung der Repräsentativität einer Messstelle erfolgt u.a. auf Grundlage der Landnutzung, der Tiefenverteilung im Grundwasserkörper, der Flächenaufteilung der Teilräume oder Typflächen sowie einem Plausibilitätscheck der Gütedaten untereinander und zum Gebiet.

Für die Bewertung nach Grundwasserverordnung mussten - unter Berücksichtigung der vorgenannten technischen Kriterien - z.T. auch Ergebnisse von weiteren Messstellen (z.B. von Wasserversorgern), die unter Berücksichtigung der vorgenannten technischen Kriterien ausgewählt wurden, herangezogen werden. Wo dies der Fall war, wurden diese weiteren Messstellen auch im Rahmen der Binnendifferenzierung gemäß § 13 Abs. 2 Satz 3 DüV berücksichtigt.

Die für die Abgrenzung zugrunde gelegten Messwerte wurden in jedem Bewertungszyklus auf Plausibilität überprüft.

Die Analytik von Nitrat ist ein validiertes und höchst selektives Verfahren. Im NLWKN wird Nitrat ausschließlich mittels Ionenchromatographie (DIN EN ISO 10304-1) bestimmt. Diese Methode ist - wie alle anderen verwendeten Methoden auch - durch eine Vielzahl an internen und externen Qualitätssicherungsmaßnahmen (AQS) abgesichert.

Das Labor des NLWKN ist seit Jahren nach der Kompetenznorm für Prüflaboratorien (DIN EN ISO/IEC 17025) akkreditiert und unterzieht sich regelmäßig der Begutachtung externer Fachleute der Deutschen Akkreditierungsstelle (DAkkS). Bedeutsame Auffälligkeiten im Bereich der Probenahme oder der Nitrat-Analytik sind bislang nicht festgestellt worden.

Warum wurde die Binnendifferenzierung nicht kleinräumiger vorgenommen?

Die Unterteilung der Grundwasserkörper in Teilräume mit hydrologisch ähnlichen Eigenschaften ist die kleinräumigste Unterteilung, die für die Erhebung eines repräsentativen Überblicks wasserwirtschaftlich sinnvoll ist. Nach der WRRL, die die wasserrechtlichen Rahmenbedingungen für die Umsetzung der Düngeverordnung vorgibt, ist für die Aufgabenstellungen der Wasserwirtschaft keine kleinräumigere Differenzierung möglich.

Bei der Anwendung der Düngeverordnung wurde geprüft, ob eine handhabbare und rechtlich belastbare Alternative zu den Teilräumen des Wasserrechts in Frage kommt. Eine andere balastbare Alternative kam nicht in Frage.

Warum liegen Flächen in der Gebietskulisse Grundwasser, obwohl der nächstgelegene Brunnen nicht über dem Schwellenwert liegt?

Für die Frage, ob eine einzelne Fläche in der Gebietskulisse liegt, ist letztlich maßgeblich, ob sie sich in einer Teilfläche befindet, die ihrerseits - entsprechend dem vorgenannten Konzept - in einem „roten Grundwasserkörper" liegt und nicht bei der Binnendifferenzierung ausgegrenzt wurde. Aufgrund der von § 13 Abs. 2 Satz 1 u. 3 DüV vorgegebenen Regeln kommt es nicht darauf an, ob und wo in einer Teilfläche ggf. auch unbedenkliche Messwerte festgestellt wurden. Die Teilfläche ist einheitlich zu behandeln.

Warum liegen Flächen in der Gebietskulisse, obwohl beispielsweise aus Sicht der Landwirte die Bodenverhältnisse/Viehdichte/Wirtschaftsweise/Bilanzüberschüsse darauf hinweisen, dass aktuell von keiner Belastung auszugehen ist?

Bei der Festlegung der Gebietskulisse Grundwasser wird die Immission, also der festgestellte Zustand des Grundwassers, herangezogen. Teilräume, in denen nach dem oben beschriebenen Verfahren eine Überschreitung der Nitrat-Schwellenwerte festgestellt wurde, sind nach dem Regelwerk der Düngeverordnung als Bestandteil der Kulisse auszuweisen. Dass ein immissions- und kein emissionsbasierter Ansatz als Grundlage der Festlegung zu verwenden ist, gibt die Düngeverordnung so vor (vgl. Frage 1).

Auch bei der Festlegung der Gebietskulisse Oberflächengewässer wird zunächst nach den Vorgaben der Düngeverordnung die Immission, also der gemessene Wert im Gewässer, zu Grunde gelegt. Eine Eutrophierung eines stehenden Gewässers ist nach den Vorgaben der Düngeverordnung bei einer Überschreitung der entsprechenden Orientierungswerte für Gesamtphosphor nach Oberflächengewässerverordnung anzunehmen. Die räumliche Festlegung der Kulisse erfolgt analog dem Vorgehen beim Grundwasser anhand der hydrogeologisch-hydraulisch ermittelten Grenzen auf Grundlage des Flächenverzeichnisses zur Hydrographischen Karte, das auf vorhandenen Höhen- und Reliefinformationen der amtlichen topographischen Karte (TK25) basiert, also aller Flächen (Teileinzugsgebiete) der Seenzuflüsse. Dabei sind ausschließlich diejenigen Seeneinzugsbiete in der Kulisse berücksichtigt, bei denen die Einzugsgebietsgrenzen nach den o.g. Kriterien eindeutig abzugrenzen sind und sich auf der Landesfläche Niedersachsens befinden. Die Düngeverordnung gibt als Kriterium weiterhin vor, die Eutrophierung der Gewässer durch erhebliche Nährstoffeinträge aus landwirtschaftlichen Quellen aufzuzeigen. Dies wird anhand der Flächennutzung des Einzugsgebietes, wasserwirtschaftlicher Modellierungen aller relevanten Eintragspfade sowie anhand intensivierter Messungen in Seeneinzugsgebieten festgestellt.

Einige Grundwasser-Messstellen, die für die Ausweisung herangezogen wurden, liegen in städtischen Gebieten. Welche Rolle spielen diese Messstellen?

Das verwendete WRRL-Grundwassermessnetz bietet einen repräsentativen Überblick über das Grundwasser in Niedersachsen. Bei der Auswahl der Messstellen wurde darauf geachtet, dass die Messstellenverteilung die Flächennutzung in Niedersachsen widerspiegelt. Der Einfluss städtischer Messstellen auf das Gesamtergebnis ist also proportional zum Anteil der Siedlungs- und Verkehrsflächen in Niedersachsen.

Eine Grundwassermessstelle bildet nicht unbedingt die Einträge in ihrem direkten Umfeld ab, sondern kann aufgrund der Grundwasserströmung ein größeres, weiter entfernt liegendes Einzugsgebiet haben.

Warum sind die Wasserschutzgebiete nicht aus der Kulisse ausgenommen? Hier werden seit Jahren bereits auf freiwilliger Basis Gewässerschutz-Maßnahmen durchgeführt.

Die Düngeverordnung setzt die europäische Nitratrichtlinie um, die den Schutz des Grundwassers und der Oberflächengewässer vor Verunreinigung durch Nitrat gewährleisten soll. Sie ist die Basis, auf der freiwillige Maßnahmen zum Trinkwasserschutz in Niedersachsen aufbauen. Diese Zusatzleistungen des „Kooperationsprogramms Trinkwasserschutz" werden in vielen Trinkwassergewinnungsgebieten erfolgreich umgesetzt und mit EU- und Landesmitteln gefördert.

Trinkwasserschutz und die Umsetzung der Düngeverordnung sind also rechtlich und fachlich voneinander getrennte, aber aufeinander aufbauende Ansätze. Es kann sein, dass die langjährige freiwillige Kooperation erfolgreich die Wasserqualität in den Trinkwasserbrunnen verbessert und trotzdem Flächen des Kooperationsgebietes in der Gebietskulisse liegen, für die ein Handlungsbedarf nach dem Düngerecht besteht.

Warum werden nicht jeweils die aktuellsten Messwerte für die Ausweisung verwendet, die an einer Grundwasser-Messstelle vorliegen? In einigen Fällen liegen die aktuellen Messwerte unter dem einzuhaltenden Schwellenwert. Wann werden die Gebietskulissen überprüft? Warum werden die Gebietskulissen nicht häufiger/kontinuierlich angepasst?

Grundlage für die Ausweisung der Nitrat-Gebietskulissen ist die Bewertung im Rahmen der Wasserrahmenrichtlinien. Diese Vorgehensweise ist in § 13 Abs. 2 Satz 1 DüV festgelegt und kann nicht vom Land Niedersachsen geändert werden. Erstmals fand diese Bewertung im Jahr 2009 statt. Die zurzeit gültige Bewertung der Grundwasserkörper hat im Jahr 2015 stattgefunden und berücksichtigt als aktuellste Messwerte die Daten aus dem Jahr 2013. Nach der Bewertung 2015 unterschied sich die Kulisse der belasteten Grundwasserkörper kaum von der Bewertung 2009. Turnusgemäß ist bis Ende 2021 eine überarbeitete wasserrechtliche Bewertung aller GWK zu erstellen. Soweit erforderlich, erfolgt anschließend eine Anpassung der NDüngGewNPVO. Auf Basis dieser Neubewertung können dann ggf. „rote Gebiete" wieder „grün" werden, aber auch „grüne Gebiete" als „rot" einzustufen sein.

Da die Düngeverordnung den grundlegenden Ansatz vorgibt, für die Festlegung der Gebietskulisse Grundwasser an die wasserrechtliche Bewertung der Grundwasserkörper anzuknüpfen, wäre es inkonsequent gewesen, beim nächsten Schritt - der Binnendifferenzierung - eine andere Bewertungsgrundlage heranzuziehen. Abweichende Datengrundlagen bzw. Messwerte würden dazu führen, dass sich eine nicht konsistente fachliche Bewertung ergäbe. Hierbei könnten Abweichungen von der Bewertung der Grundwasserkörper im wasserrechtlichen Bewirtschaftungsplan 2015 auftreten (in beide Richtungen); die „offizielle" wasserrechtliche Bewertung im Bewirtschaftungsplan soll aber gemäß Düngeverordnung maßgeblich sein.

Warum ist die Ausweisung der nährstoffgefährdeten Gebiete notwendig?

Nach dem EuGH-Urteil zur nicht ausreichenden Umsetzung der EG-Nitratrichtlinie in Deutschland, das im Sommer 2018 erging, steht der Bund in engen Verhandlungen mit der EU-Kommission. Die EU-Kommission hat dabei immer wieder klargestellt, dass die Ausweisung der belasteten Gebiete und die dortige Umsetzung von zusätzlichen Maßnahmen wichtige Bausteine für die Erfüllung der deutschen Rechtspflichten darstellen. Daher hat die EU-Kommission detaillierte Informationen über die geplanten und bereits in Kraft getretenen Landesverordnungen und den darin vorgenommenen Gebietsausweisungen eingeholt, um anhand dieser das übermittelte Maßnahmenpaket zu prüfen.

Das Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland wird nach jetzigem Stand so lange Bestand haben, bis sich Verbesserungen an der Gewässerqualität nachweisen lassen. Die Landesregierung muss sicherstellen, dass dem Land Niedersachsen vor dem Hintergrund des laufenden Vertragsverletzungsverfahrens wegen Verletzung der EG-Nitratrichtlinie keine Schäden entstehen.

Gibt es ähnliche Verordnungen auch in den anderen Bundesländern?

Ja, alle Länder haben eine Landesverordnung zum Schutz des Grundwassers vor Einträgen durch Nitrat bereits eingeführt. Niedersachsen wird das letzte Bundesland sein, in dem eine solche Landesverordnung in Kraft treten wird.

Warum werden die Maßnahmen nicht gezielt im Einzugsgebiet der belasteten Grundwasser-Messstellen durchgeführt? 

Die Messstellen des Wasserrahmenrichtlinien-Gütemessnetzes bilden eine repräsentative Stichprobe der Grundwassergüte in Niedersachsen. Eine Maßnahmenumsetzung mit dem Ziel, einzelne Messstellen mit Grenzwertüberschreitungen zu „sanieren", würde den Grundwasserzustand in dem Bezugsgebiet nicht im erforderlichen Umfang verbessern. Stattdessen wären diese Messstellen nicht mehr als repräsentative Messstandorte geeignet und müssten ersetzt werden.

Wie ist in der Gebietskulisse Oberflächengewässer die „Erheblichkeit der Nährstoffeinträge aus landwirtschaftlichen Quellen " festgestellt worden?

Die signifikante Belastung durch Nährstoffe aus diffusen Quellen aufgrund landwirtschaftlicher Aktivitäten wurde bereits im Niedersächsischen Beitrag zu den Bewirtschaftungsplänen 2015-2021 der Flussgebiete Elbe, Weser, Ems und Rhein nach § 118 NWG bzw. Artikel 13 WRRL an bestimmten EU WRRL relevanten Seen festgestellt (veröffentlicht unter www.nlwkn.de ). Hier wurde weiter festgestellt, dass Einleitungen aus kommunalen Kläranlagen, aus Nahrungsmittelbetrieben und aus PRTR-berichtspflichtigen Anlagen keine signifikante Belastung für die stehenden Gewässer in Niedersachsen sind. Lediglich an einem See sind Einleitungen aus Niederschlags- und Mischwassereinleitungen neben den Einträgen aus der Landwirtschaft eine weitere signifikante Belastung. Auch hierzu werden Maßnahmen abgeleitet.

In dem Niedersächsischen Beitrag zu den Maßnahmenprogrammen 2015 bis 2021 der Flussgebiete Elbe, Weser, Ems und Rhein nach § 117 NWG bzw. Artikel 11 WRRL ist daher die Düngeverordnung als grundlegende und wesentliche Maßnahme zur Zielerreichung des guten ökologischen Zustands unterstützt durch ergänzende Maßnahmen zur Reduzierung der Nährstoffeinträge aus der Landwirtschaft wie zum Beispiel die Agrarumweltmaßnahmen und Gewässerschutzmaßnahmen benannt.

Die betroffenen Einzugsgebiete der acht Seen unterliegen überwiegend der landwirtschaftlichen Nutzung. Ergebnisse von differenzierten Modellierungen der Nährstoffeintrittspfade mehrerer niedersächsischer Seen dieses Typs zeigen, dass die diffuse Belastung aus landwirtschaftlichen P-Einträgen größer als 50 Prozent und damit erheblich ist. Ein intensiviertes Monitoring in Einzugsgebieten ausgewählter Seen bestätigt Modellierungsergebnisse durch Messung deutlich erhöhter P-Immissionen in den Seezuflüssen aus landwirtschaftlichen Belastungen.

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