Eco-Schemes ab 2023: Gibt es Nachteile für deutsche Landwirte?

Nach langen Verhandlungen hat das EU-Parlament am 23. November der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) zugestimmt. Darin enthalten sind die Eco-Schemes (Öko-Regelungen), die zu mehr Biodiversität, Umwelt-, Klima-, und Tierschutz in der Landwirtschaft führen sollen. Ab 2023 stehen den europäischen Landwirten rund 387 Milliarden Euro an Fördergeldern zur Verfügung. Durch Eco Schemes soll ein großer Teil des Budgets aus der ersten Säule für Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen reserviert werden.

Zu den Öko-Regelungen gehört, dass jedes EU-Land seinen eigenen nationalen Strategieplan vorlegt, der die einzelnen Umweltmaßnahmen konkretisiert. Das Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL) erklärt hierzu: „Da die Umwelt- und Landwirtschaftsbedingungen nicht in jedem Mitgliedstaat gleich sind, gibt es diese Flexibilität, damit passgenaue Anwendungen möglich sind.“

Wie kann eine gerechte Verteilung der milliardenschweren Fördergelder aussehen, wenn die Länder unterschiedliche Anforderungen an die Erreichung der Eco-Schemes Prämien stellen? Wie planen unsere Nachbarländer, Eco Schemes umzusetzen? Gibt es Nachteile für deutsche Landwirte? Wir geben einen Überblick.

Deutschland hat einen Maßnahmenkatalog mit sieben Auswahlmöglichkeiten. Im Vergleich zu anderen mitteleuropäischen Ländern ist ein breiterer Rahmen vorgesehen, der sich auf Acker- und Grünland fokussiert. „Das Anforderungsniveau in Deutschland ist höher, um Eco-Schemes beanspruchen zu können, zumindest im Hinblick auf das, was bisher an Umsetzung aus Nachbarländern zu vernehmen ist“, sagt Matthias Borst vom Bayerischen Bauernverband (BBV). So müsse zum Beispiel ein deutscher Dauergrünlandbetrieb mehr leisten als ein französischer. Denn nach den Plänen der Bundespolitik wird eine extensive Nutzung des Dauergrünlands über den Viehbesatz bei Eco-Schemes geregelt. In Frankreich soll bereits der Verzicht, Dauergrünland umzuwandeln, den Landwirten den Zugang eröffnen.

Frankreich plant ein schlankeres System als Deutschland. Insgesamt verfolgen die bisher bekannten Ansätze ein niedrigeres Anforderungsniveau. Hier gibt es mehr Auswahlmöglichkeiten über ein Punktesystem. Frankreich will ein Standard- und ein Super-Level definieren. Beim Standard-Level soll ein antragstellender Landwirt 80% seines Dauergrünlandes nicht umpflügen oder umwandeln. Im Super-Level sind es 90% seines Dauergrünlands. Hätte Deutschland ein ähnlich, niederschwelliges Maßnahmenangebot, würden nach Einschätzung des Bayerischen Bauernverbands mehr Landwirte an dieser Eco Scheme-Variante teilnehmen.

„In Österreich sind die Maßnahmen kompakter und fokussierter“, so Borst.

Hier gebe es weniger Ansatzpunkte: Weidehaltung, Zwischenfruchtanbau, ganzjährige Begrünung. Dazu kommt noch der Erosionsschutz bei Obst, Wein und Hopfen.

Österreich hat außerdem die Besonderheit, dass das Österreichische Programm für umweltgerechte Landwirtschaft (ÖPUL) und Eco-Schemes für das ganze Land gelten. In Deutschland ist das nicht so. Hier unterscheiden sich die Agrarumweltprogramme (z.B. FAKT, KULAP) von Bundesland zu Bundesland.

Im Unterschied zu Deutschland beziehen sich beispielsweise in Österreich die grünlandspezifischen Maßnahmen nur auf Weidehaltung. Deutschland dagegen setzt auf extensive Grünlandhaltung mit einer Viehbesatzgrenze von 1,4 RGV je ha Dauergrünland, wodurch es anfordernder ist, die entsprechende Prämie für Eco-Schemes zu erreichen.

Die EU hat jedem Mitgliedstaat Schwerpunkte zur Umsetzung der künftigen EU-Agrarpolitik mitgegeben. „Die einzelnen Mitgliedstaaten müssen nun selbst festlegen, wie sie innerhalb ihrer Zielkorridore Eco-Schemes in Verbindung mit Konditionalität und eigenen Agrarumweltprogrammen umsetzen. Hier drohen Aushebelungseffekte bei bisherigen Umwelt- und Klimaschutzmaßnahmen, zum Beispiel in Bayern beim KULAP. Zudem dürfte eine einheitliche Umsetzung von Eco-Schemes zwischen den EU-Mitgliedstaaten verloren gehen“, erklärt Borst. Das könne auch zu Wettbewerbsnachteilen für deutsche Landwirte führen.

„Geplante Eco-Schemes werden kein Renner sein“, sagt Matthias Bost vom BBV.

Der Bauernverband vermutet, dass die von der Bundespolitik geplanten Öko-Regelungen insgesamt nicht gut angenommen werden, weil teilweise der Aufwand zu hoch und die Prämien zu niedrig sind. Beispielsweise sei die Maßnahme Vielfältige Fruchtfolge sehr kritisch bei den Eco Scheme-Plänen einzuordnen. Denn hier sind fünf unterschiedliche Hauptanbaufrüchte nötig. Außerdem gibt es eine sehr ähnliche Maßnahme schon in Länderprogrammen. Allerdings sind bei diesen Programmen die Prämien viel höher angesetzt. Bei der Maßnahme Vielfältige Fruchtfolge sehen die Eco-Schemes im Vergleich nur ein Drittel der Prämienhöhe vor. „Im Zweifelsfall kommt der Landwirt nicht über die Runden, wenn er zwar die Fruchtfolgekriterien erfüllt, aber statt 85 künftig 30 Euro je Hektar erhält. Bei einer Prämienhöhe wie in den bisherigen Länderagrarumweltprogrammen würde für die Maßnahme Vielfältige Fruchtfolge stattdessen entsprechend Interesse bestehen“, so Borst.

Auch bei der geplanten Maßnahme Brache schätzt der BBV den Prämienanreiz für viele Landwirte gering sein.

Für das erste Prozent Ackerfläche, das Landwirte zusätzlich stilllegen, sollen sie 1300 Euro pro Hektar erhalten (erste Stufe). Für die dritte Stufe bekommen sie 300 Euro. „Bei Betrieben mit rund 60 Hektar, wie wir sie im Durchschnitt in Deutschland haben, kommt das wirtschaftlich kaum in Frage, gerade angesichts der regional oft starken Flächenknappheit“, sagt Borst.

Ein bayerischer Milchbetrieb mit beispielsweise 40 Hektar Ackerfläche und 20 Hektar Dauergrünland müsste 0,4 Hektar zusätzlich stilllegen und würde dann dafür 520 Euro Eco Scheme-Prämie erhalten. „Betrieblich ist das uninteressant, wenn dafür der Futterbau eingeschränkt werden muss und entsprechend hohe Opportunitätskosten anfallen“, erklärt Borst. Bei den Maßnahmenplänen des Bundes für Öko-Regelungen in Deutschland mangele es an Ausgewogenheit und Attraktivität. Deshalb nimmt der BBV an, dass viele Landwirte auf die Eco Scheme Prämie verzichten werden.

Das Interesse an der Maßnahme für Einzelflächen beim Dauergrünland mit Kennarten schätzt der BBV dagegen besser ein. „Landwirte können hier in ihrem Betrieb schauen, ob und wo sie einzelne Wiesen oder Weiden haben, die hier passen würden“, sagt Borst. Entscheidend bleibe, wie die noch von den Bundesländern festzulegenden Kennartenlisten gestaltet werden.

Problematisch an der Umsetzung der Eco-Schemes ist für den Bayerischen Bauernverband, dass sie einheitlich, statt differenziert, und ohne Rücksicht auf bewährte Länderagrarumweltprogramme erfolgen soll. „Wir haben von Beginn an bei den Beratungen zur künftigen EU-Agrarpolitik gewarnt, dass es mit Eco Scheme über den Umsetzungsweg nicht zur Kannibalisierung von regionsspezifischen Maßnahmen in den Bundesländern kommen darf“, erläutert Borst. Zudem könne bei bundeseinheitlich definierten Maßnahmen nicht jedes Bundesland dieselben Maßnahmen erfüllen, weil die geografischen und agrarstrukturellen Gegebenheiten vom Schwarzwald bis nach Kiel nicht überall gleich seien. Bergbauernbetriebe können andere Maßnahmen erfüllen als solche, die in einer Tiefebene wirtschaften. „In einem Bundesland ist die Schwelle passend, im anderen zu hoch“, sagt Borst.

Deshalb kann es sich mitunter in Betrieben in Brandenburg lohnen, die Eco Scheme Maßnahme Brache durchzuführen, weil es im Verhältnis mehr Flächen gibt, bei denen die Opportunitätskosten niedriger sind. Für einen bayerischen Landwirt kann es schwieriger sein, die Maßnahme anzuwenden, weil er es sich oft nicht leisten kann, Flächen nicht mehr zu bewirtschaften. „Insgesamt“, so der BBV, „müssten die Prämien viel höher sein oder die Kriterien praxistauglicher, um Landwirten einen echten Anreiz zu bieten.“

Auch Umweltorganisationen sehen die Öko-Regelungen kritisch. Am Dienstag (30. November) veröffentlichten Birdlife Europe, das Europäischen Umweltbüro (EEB) und der World Wide Fund for Nature (WWF) eine Studie über die geplanten Eco-Schemes. Darin wurden die Entwürfe der GAP-Strategiepläne aus 21 Mitgliedstaaten untersucht. Die Umweltorganisationen sehen nur 19% der Eco-Schemes als wirksam an, um die Umweltziele zu erreichen. 41% der Eco-Schemes seien unausgewogen. Die Umweltorganisationen leiten außerdem aus den Studienergebnissen ab, dass 40% der Eco-Schemes Wirkung zeigen könnten, wenn sie nachgebessert würden.

«Ein Großteil der in den EU-Mitgliedstaaten vorgesehenen Öko-Regelungen wird kaum zu mehr Arten- und Klimaschutz beitragen oder gar Mitnahmeeffekte erzeugen», sagt Johann Rathke, WWF-Koordinator für Agrarpolitik und Landnutzungspolitik.

Im Vergleich mit anderen EU-Ländern sieht die Analyse für Deutschland besser aus, doch auch hier zähle die Umsetzung, so Rathke. Den Erhalt von Kombinationen aus Land- und Forstwirtschaft halten die Organisationen für zielführend und umsetzbar. Auch die Bewirtschaftung ohne Pestizide bewerten die Umweltorganisationen grundsätzlich als positiv, sehen aber noch Nachbesserungsbedarf. «Damit gezielt nachgesteuert werden kann, braucht es eine begleitende Evaluierung der Maßnahmen», so Rathke.