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Zukunft der bäuerlichen Landwirtschaft

Forstner: Der Strukturwandel wird sich beschleunigen

Eine kleinstrukturierte Kulturlandschaft im Voralpenland
am Freitag, 27.12.2019 - 05:00 (Jetzt kommentieren)

Vor allem die Tierhaltung steht in Deutschland vor erheblichen Herausforderungen, die nicht jeder Betrieb bewältigen wird. Das sagt Agrarökonom Bernhard Forstner vom Thünen-Institut im Interview mit agrarheute. Die Ursachen sind vielfältig – vor allem fachrechtliche Änderungen und notwendige Investitionen treiben den Wandel.

Bernhard Forstner vom Thünen-Institut

Die Politik verspricht seit Jahren, den kleinen und mittleren Familienbetrieb schützen zu wollen. Mit Erfolg?

Die Diskussion über die betrieblichen Strukturen ist zurzeit stark politisiert. Die Bauern-Demonstrationen angesichts der verschärften Regelungen zum Dünger- und Pflanzenschutzmitteleinsatz auf der einen Seite sowie die gesellschaftliche Debatte über landwirtschaftliche Produktionsmethoden im Zusammenhang mit Tier- und Klimaschutz auf der anderen Seite tragen dazu bei.

Meines Erachtens verspricht die Bundesregierung aber nicht, kleine und mittlere bäuerliche Familienbetriebe ganz besonders schützen zu wollen, wenngleich sie einige Maßnahmen zu deren Unterstützung anbietet. Ich sehe jedenfalls nicht, dass die Politik bestimmte Größenziele verfolgt. Im Agrarbericht der Bundesregierung kommt der Begriff „bäuerlicher Familienbetrieb“ kaum vor. Wir haben eine marktwirtschaftliche Ordnung. Darin gibt es erfolgreiche und weniger erfolgreiche Betriebe, die im Wettbewerb miteinander stehen. Insofern kann die Politik gar nicht alle Betriebe erhalten oder schützen.

Warum nicht?

Es gibt enorme Triebkräfte, gegen die kann Politik nicht viel ausrichten. Ich nenne als Beispiele die Entwicklungen durch Digitalisierung und Automatisierung, Herausforderungen durch den Klimawandel, veränderte Konsumgewohnheiten oder neue Verfahren der Biotechnologie. Es wäre darum auch gar kein gutes politisches Ziel zu sagen, wir wollen jeden kleinbäuerlichen Familienbetrieb erhalten.

Was ist dann aus Ihrer Sicht das Ziel der Politik?

Ziel der Politik ist es, die Landwirtschaft nachhaltig, flächengebunden und innovationsorientiert zu gestalten – so wird es im Agrarbericht der Bundesregierung beschrieben. Dies soll die Qualität der Produktionsverfahren in der Landwirtschaft erhöhen.

Wie sieht der Strukturwandel aktuell aus, auch im Vergleich zu früheren Jahren?

Wir haben seit Jahrzehnten einen betrieblichen Strukturwandel hin zu weniger Betrieben mit immer größeren Produktionseinheiten. Dieser Wandel hat manchmal 3 bis 4 Prozent pro Jahr erreicht, manchmal lag er niedriger.

Interessant ist, dass die Zahl der Betriebe zurzeit nur relativ wenig zurückgeht, etwa um 1,5 Prozent. Das ist ein Maß, das politisch unproblematisch ist und den verbleibenden Unternehmen Wachstumschancen bietet. Während 1,5 Prozent nach 20 Jahren ein Viertel der Betriebe ausgeschieden ist, ist bei 3,5 Prozent rund die Hälfte verschwunden. Strukturbrüche will die Politik hingegen vermeiden, weil ein Strukturbruch immer große Anpassungskosten nach sich zieht, gesellschaftlich, sozial und ökonomisch.

Rechnen Sie denn mit einem Strukturbruch?

Der betriebliche Strukturwandel dürfte sich in den nächsten Jahren beschleunigen. Vor allem viele Kleinbetriebe in Süddeutschland werden aussteigen, wenn sie aufgrund fachrechtlicher Anforderungen zu hohen Investitionen in Gebäude, Maschinen und Know-how gezwungen sein werden. Zwar werden viele dieser Betriebe noch in der Agrarstatistik stehen, weil mit dem Status Landwirtschaft bestimmte Vorteile verbunden sind; aber vor allem viele Tierhaltungen dürften aufgegeben werden. Wenn dabei aber in erster Linie Betriebe mit längst abgeschriebenen Ställen betroffen sind, wird sektoral kaum Kapital vernichtet, sondern die Bedingungen in der Tierhaltung insgesamt dürften sich dann, z.B. durch die Abschaffung der Anbindehaltung bei Milchkühen, verbessern. Dass in zehn Jahren rückblickend von einem Strukturbruch in Teilen der Tierhaltung gesprochen wird, ist nicht auszuschließen.

Welche Betriebe trifft es besonders hart?

Vor allem Schweinehalter, aber auch Milchviehhalter. Wir haben seit 2010 etwa ein Drittel weniger Milchviehhaltungen bei etwa gleicher Zahl der Milchkühe. In der Sauenhaltung haben wir im selben Zeitraum eine gravierende Abnahme von 53 Prozent der Betriebe bei einem Rückgang  der gehaltenen Zuchtsauen um rund 20 Prozent. Da die Zahl der Betriebe mit Mastschweinen nur wenig abgenommen hat, ist die Zahl der Schweinehaltungen insgesamt weniger stark um ungefähr ein Drittel zurückgegangen. Wir haben derzeit also einen geringen Strukturwandel nach der Zahl der landwirtschaftlichen Betriebe insgesamt, aber einen enormen Rückgang der Tierhaltungen.

Warum ist die Tierhaltung besonders betroffen?

Die Schweinehalter leiden zurzeit besonders unter der unklaren Rechtslage bei den „3K“, das heißt Kastrieren, Kupieren und Kastenstand, und unter fehlenden Entwicklungsperspektiven. Dadurch entsteht bei vielen Betrieben ein Investitionsstau. Kleinere Betriebe können mit der Tierhaltung kein Geld mehr verdienen, wenn sie diesen Investitionsstau auflösen sollen. In der Milchviehhaltung sind es vor allem der Milchpreis und die gestiegenen Kosten, die Betriebe zum Aussteigen bewegen.

Gibt es weitere Gründe?

Weitere Gründe für den Ausstieg vieler Betriebe sind die niedrigen und stark schwankenden Einkommen und gute Einkommensalternativen außerhalb der Landwirtschaft. Die zunehmende und häufig undifferenzierte Kritik an der Landwirtschaft in den Medien, zum Teil befeuert durch gravierende Verstöße gegen Tierschutz oder andere Skandale sowie die fehlende Anerkennung seitens der Gesellschaft tragen dazu bei, dass sich viele Landwirte extrem in der Defensive fühlen oder aufgeben.

Das heißt, die gesellschaftlichen Erwartungen spielen beim Strukturwandel eine Rolle?

Ja, natürlich. Die Konsumenten verändern ihre Einstellung zu Lebensmitteln und deren Entstehungsprozesse. Es gibt Prognosen, dass in 20 Jahren nicht einmal mehr die Hälfte des in Deutschland konsumierten Fleisches vom Tier stammt, sondern aus dem Labor oder aus Fleischersatzprodukten. Die Verbraucher wollen gesunde, sichere und billige Lebensmittel, aber auch Natur, Artenvielfalt und Kleinbetriebe. Diese sollen regional erzeugt werden, aber die Ställe sollen bitte schön weit weg sein vom eigenen Wohnort. Das sind Zielkonflikte, die zumindest kurzfristig schwer aufzulösen sind.

Tatsächlich haben wir keine Vorstellung davon, wie Landwirtschaft in 25 Jahren aussehen soll. Da dieser Kompass fehlt, wäre es hilfreich, wenn die gesellschaftlichen Gruppen zusammen mit der Landwirtschaft möglichst konkrete und zumindest mittelfristig verlässliche Rahmenbedingungen für die Agrarproduktion vereinbaren würden.

Welche politischen Entscheidungen der jüngsten Zeit haben kleine und mittlere Betriebe gefördert?

Wir haben in der aktuellen GAP-Förderperiode bei den Direktzahlungen der ersten Säule die Umverteilungsprämie. Das sind 2.000 Euro pro Jahr, mit denen die ersten 46 Hektare zusätzlich gefördert werden. Junglandwirte können für maximal 90 Hektar jeweils 44 Euro, d.h. insgesamt bis zu 4.000 Euro jährlich erhalten. Diese Förderung ist allerdings auf höchstens fünf Jahre begrenzt. Es gibt eine Kleinerzeugerregelung mit Ausnahmen von Cross Compliance und ökologischen Vorrangflächen, die bei jährlichen Direktzahlungen von maximal 1.250 Euro in Anspruch genommen werden kann. Es gibt beim Agrarinvestitionsförderungsprogramm Förderobergrenzen und in einigen Ländern auch eine Bindung an die maximale Tierzahl. Die Ausgleichszulage ist in einigen Ländern, zum Beispiel in Bayern, degressiv gestaffelt. Es gibt also durchaus einige Vorteile für kleinere Betriebe.

EU-Fahne flattert vor der EU-Kommission

Rechnen Sie damit, dass der neue EU-Agrarkommissar, ein Pole, die Kleinbetriebe bevorzugen wird?

Die EU wird vermutlich in der nächsten Förderperiode nach 2020 einige Förderinstrumente für Kleinbetriebe anbieten. Ich rechne aber damit, dass diese für die Mitgliedstaaten freiwillig sein werden.

Mit welchen Entscheidungen gefährdet die Politik Kleinbetriebe?

Die kleineren Betriebe kommen am meisten durch die steigenden fachrechtlichen Anforderungen unter Druck. Die notwendige Professionalisierung verlangt immer mehr Fachwissen, Investitionen und Dokumentationen, die von Nebenerwerbs- und kleineren Betrieben zunehmend schwer geleistet werden können.

Mit welchen Mitteln könnten kleinbäuerliche Betriebe effektiv erhalten werden?

Um es noch einmal zu sagen, man wird nicht jeden Betrieb erhalten können. Und: nicht jeder Hofnachfolger möchte angesichts der zurzeit guten außerlandwirtschaftlichen Berufsmöglichkeiten den Betrieb weiterführen. Sicherlich kann eine stärkere Beratung helfen, die kleinen Betriebe bei notwendigen Anpassungen zu unterstützen. Zudem dürfte auch jede Art von Sockelförderung einen Anreiz zur Fortführung der kleineren Betriebe darstellen. Ob das aber sinnvoll ist, muss je nach Produktionsbereich und Region differenziert beantwortet werden. Die Landwirtschaft hat ökonomische, ökologische und soziale Funktionen, die in jedem Fall mitberücksichtigt werden sollten.

Raps in Mecklenburg-Vorpommern

Sind die Direktzahlungen eine Ursache für das Vordringen außerlandwirtschaftlicher Investoren?

Meines Erachtens kaum. Die Bedeutung und die Gründe für den Kauf von Agrarflächen durch sogenannte Investoren wurden am Thünen-Institut bereits intensiv untersucht. Deren Auftreten hat sehr viel zu tun mit der Umstrukturierung der ostdeutschen Großbetriebe, den im Vergleich zu Westdeutschland relativ günstigen Bodenpreisen und den dort angebotenen großen Flächeneinheiten.

Auch das EEG hat zum Interesse einiger Investoren an der Landwirtschaft beigetragen. Vor allem aber die Politik des billigen Geldes der Europäischen Zentralbank nach der Finanzkrise dürfte bei vielen Anlegern dazu geführt haben, die Landwirtschaft und vor allem landwirtschaftliche Flächen als  Möglichkeit zu sehen, eine attraktive Rendite mit einem hohen Maß an Sicherheit zu erzielen.

Wäre eine Prämie pro Arbeitskraft statt pro Hektar ein geeignetes Mittel, um den Strukturwandel aufzuhalten?

Es käme darauf an, wie diese Prämie genau ausgestaltet wäre. Die Subventionierung der Arbeit dürfte betriebliche Anpassungen hervorrufen, um die Prämien möglichst umfangreich zu erhalten.

Wir haben im Thünen-Institut untersucht, wie zum Beispiel die Anrechnung von Lohnkosten auf Degression und Kappung wirken würde und kamen zu dem Ergebnis, dass nur wenige Unternehmen, vor allem große Ackerbaubetriebe, Prämien verlieren würden. Benachteiligt würden bei einer auf Arbeitskraft bezogenen Prämie auch Betriebe, die Arbeiten an Lohnunternehmen und Maschinenringe auslagern. Das würde wiederum zu künstlichen und teils komplexen rechtlichen Umorganisationen führen. Es gibt viele Anpassungsmöglichkeiten, die kaum zu kontrollieren sind. Letztlich würde ein immenser bürokratischer Aufwand entstehen. Der betriebliche Strukturwandel würde damit aber nicht aufgehalten, sondern lediglich in einer bestimmten Weise beeinflusst.

Ist es volkswirtschaftlich und gesellschaftlich wünschenswert, die Kleinbetriebe zu erhalten?

Es ist weder sinnvoll noch wünschenswert, jeden Kleinbetrieb zu erhalten. Das würde enorme Kosten verursachen. Es kommt darauf an, wettbewerbsfähig zu sein sowie ökonomisch, ökologisch und sozial nachhaltig zu produzieren.

Angesichts des enormen technischen Fortschritts plus der sich verändernden gesellschaftlichen Erwartungen bezweifle ich, dass die Kleinbetriebe am besten geeignet sind, sich diesen Entwicklungen zu stellen. Dennoch haben die vielen kleineren Betriebe eine wichtige Funktion in der Gesellschaft, da sie oftmals, vielfach als Nebenerwerbslandwirte, eine wichtige Verbindung zwischen Landwirtschaft und anderen Gruppen herstellen.

Das Gros der Produktion wird sich tendenziell weiter in die größeren Betriebe verlagern. Dennoch wird die Landwirtschaft bunt bleiben, und wir werden in absehbarer Zeit keinen Einheitsbrei in Form einer standardisierten Produktion in riesigen Betrieben sehen. Schon allein das zunehmend erforderliche Risikomanagement in der Landwirtschaft wird dazu führen, dass sich viele Betriebe diversifizieren und auf mehrere Standbeine stellen werden.

Hätten wir überhaupt genug Hofnachfolger, um alle Betriebe am Wirtschaften zu halten?

Um alle Betriebe am Wirtschaften zu halten, hätten wir sicher nicht genug Hofnachfolger, auch weil die außerlandwirtschaftlichen Erwerbsmöglichkeiten gegenwärtig sehr gut sind. Dennoch, es gibt viele junge Leute, die in die Landwirtschaft einsteigen wollen. Das Problem dabei ist, dass der Einstieg aufgrund der gestiegenen Boden- und Immobilienpreise exorbitant teuer geworden ist. Dabei könnte frisches Denken dazu beitragen, neue Wege der Wertschöpfung in der Landwirtschaft zu entwickeln. Dieses Potenzial wird derzeit nicht ausgeschöpft.

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Wie wird die Digitalisierung den Strukturwandel beeinflussen?

Aus wissenschaftlicher Sicht kann diese Frage noch nicht eindeutig beantwortet werden. Von möglichen Vorteilen der Arbeitsentlastung durch Automatisierung, insbesondere in arbeitsintensiven Bereichen, können größenunabhängig alle Betriebe profitieren.

Allerdings erfordern die neuen Technologien umfangreiche Investitionen, auch in Know-how zur Bedienung der neuen Technologien. Dies würde dafür sprechen, dass großbetriebliche Einheiten durch die technologischen Entwicklungen tendenziell Vorteile gegenüber kleineren Einheiten haben dürften.

Ich gehe davon aus, dass vor allem in der Außenwirtschaft viele Landwirte komplexe und teure Techniksysteme nicht selbst anschaffen, sondern über Angebote von spezialisierten Servicedienstleistern nutzen werden. Insgesamt können die Digitalisierung und Automatisierung bei kleineren Betrieben den Freiraum schaffen, um außerbetrieblich tätig zu werden und damit den Erhalt des Betriebes zu sichern.

Werfen wir einen Blick in die Glaskugel: Wo liegt in zehn Jahren die Wachstumsschwelle?

Der Durchschnittsbetrieb wird wesentlich größer sein als heute, da bin ich sicher. Aber zu vorherzusagen, ob er in zehn Jahren 150 Kühe oder 500 Sauen halten wird, das hielte ich für zu gewagt. Die Landwirtschaft kennt so viele Varianten wie Spezialisierung und Wachstum, Ökoproduktion, oder Diversifizierung durch Direktvermarktung, Urlaub auf dem Bauernhof und so weiter. Darum ist es ganz schwer vorherzusagen, wie groß der durchschnittliche Betrieb 2030 sein wird und wo die Wachstumsschwellen liegen werden.

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