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EU-Agrarpolitik

"GAP-Reformvorschlag fehlt es an Mut"

Gebäude der EU-Kommission in Brüssel
Das Berlaymont-Gebäude der EU-Kommission in Brüssel. © EU/Lukasz Kobus
Prof. Dr. Alfons Balmann, IAMO-Direktor
am
29.12.2017

Prof. Alfons Balmann, Agrarökonom und IAMO-Direktor, analysiert für agrarheute die GAP-Reformpläne von EU-Agrarkommissar Phil Hogan.

Herr Prof. Balmann, wie bewerten Sie den Ansatz von EU-Agrarkommissar Hogan, die Mitgliedstaaten für die Erreichung der GAP-Ziele stärker in die Verantwortung zu nehmen?

Prof. Balmann: Grundsätzlich ist mehr Subsidiarität zu begrüßen. Die EU-Landwirtschaft ist äußerst heterogen. Gleiches gilt für die lokalen Rahmenbedingungen. Vor allem erleichtert mehr Subsidiarität eine stärkere Zielorientierung der Politik. Allerdings müssen im Rahmen einer Stärkung der regionalen oder nationalen Verantwortung auch Wege gefunden werden, wie einem Umwelt-, Klima- und Tierschutzdumping zwischen den Ländern vorgebeugt werden kann.

Renationalisierung ist der falsche Begriff

Ist diese Renationalisierung der Anfang vom Ende einer Gemeinsamen Agrarpolitik?

Prof. Balmann: Das würde ich nicht sagen. Zum einen ist der Begriff Renationalisierung falsch. Es geht vielmehr um Regionalisierung. Allein innerhalb von Deutschland unterscheiden sich die Problemlagen zwischen Süd-, Nordwest- und Ostdeutschland gravierend.

Zum anderen müssen sich Politik und Landwirtschaft damit auseinandersetzen, dass die EU-Landwirtschaft vor erheblichen Herausforderungen steht. Es gilt mehr als bisher gesellschaftliche Erwartungen ernst zu nehmen – die in den einzelnen Ländern zugegebenermaßen sehr verschieden sind. Und es gilt ebenso, die Herausforderungen, die sich etwa aus veränderten technologischen und marktlichen Rahmenbedingungen, wie etwa der Digitalisierung ergeben zu bewältigen.

Zudem ist das System der Direktzahlungen insbesondere für die neuen Bundesländer und ebenso für einige der neuen Mitgliedsländer auf Dauer untragbar, weckt es doch infolge der teilweise enormen Betriebsgrößen erhebliche Begehrlichkeiten. In diesen Regionen können Zahlungen an die dortigen Großbetriebe nur legitimiert werden, wenn sie zielgerichtet für die Erbringung gesellschaftlicher Leistungen eingesetzt werden.

Lokale Zielvereinbarungen entwickeln

Prof. Dr. Alfons Balmann
Prof. Alfons Balmann, Direktor de IAMO © Markus Scholz

Kann das überhaupt funktionieren, dass die EU nur noch Ziele und Maßnahmen vorgibt und die einzelnen Länder und Regionen sich aus dem Maßnahmenkatalog bedienen?

Prof. Balmann: Meines Erachtens ist das möglich. Allerdings sind hierbei auch Kreativität und Lernfähigkeit gefragt. So können zwischen Behörden und Verbänden lokale Zielvereinbarungen entwickelt werden. Ebenso ergeben sich unter Nutzung von Zertifizierungskonzepten - wie sie etwa im Rahmen der DLG-Nachhaltigkeitszertifizierung konzipiert wurden - ganz neue Möglichkeiten, Zielvereinbarungen zwischen Landwirten und lokalen Behörden zu entwickeln.

Mit derartigen Ansätzen lässt sich nicht nur dokumentieren, inwieweit Ziele erreicht wurden, sondern auch, dass mit bestmöglicher Praxis gewirtschaftet wurde. Auf diese Weise ließe sich auch den Befürchtungen von Landwirten entgegentreten, dass sie Probleme bekommen, falls vereinbarte Ziele infolge höherer Gewalt nicht erreicht werden. 

Cross Compliance, Greening und die Agrarumweltmaßnahmen sollen durch einen einzigen gezielteren und flexiblen Ansatz abgelöst werden. Das klingt nach altem Wein in neuen Schläuchen, oder?

Prof. Balmann: Leider enthält die Mitteilung der Kommission bislang kaum konkrete Aussagen über das wie, außer, dass man sich vom Greening verabschieden möchte. Insofern sind jetzt neben Politik und Behörden auch die Verbände und die Wissenschaft gefragt, Konzepte zu entwickeln, die dieses Vakuum füllen. Vieles muss auch erst schrittweise eingeführt und geprüft werden, um Erfahrungen zu sammeln.

Wettrennen um niedrigste Standards vermeiden

Wird eine Vielzahl unterschiedlicher nationaler Agrarpolitiken den Wettbewerb auf dem Binnenmarkt verzerren?

Prof. Balmann: Die Gefahr besteht. Es gilt zum einen bestimmte Mindeststandards zu definieren, um hinsichtlich Tier- und Umweltschutz ein Wettrennen im Dumping zu vermeiden, so dass am Ende Zahlungen ohne Gegenleistungen fließen.

Zum anderen sollte man berücksichtigen, dass sich die gesellschaftlichen Erwartungen zwischen Nordwest- und Südosteuropa unterscheiden. Man kann und sollte daher auch nicht erzwingen wollen, dass für rumänische und deutsche Landwirte exakt dieselben Regeln herrschen. Diese Voraussetzung gilt ja auch nicht hinsichtlich der Qualität der Infrastrukturen, die für die deutsche Landwirtschaft einen Standortvorteil darstellen.

Vor allem muss sich etwa die deutsche Landwirtschaft damit auseinandersetzen, dass Akzeptanzfragen, wie die Genehmigung von Stallbauten, eine lokale Angelegenheit sind und die Landwirte lokal das Vertrauen der Gesellschaft zurückgewinnen müssen. Insofern greift etwa die Ablehnung des Subsidiaritätsprinzips durch den Deutschen Bauernverband zu kurz.

Auch aus Sicht der deutschen Landwirtschaft spricht vieles dafür, dass EU-Gelder in Deutschland gezielt für mehr Tier- und Umweltschutz eingesetzt werden.

Ausstieg aus den Direktzahlungen angehen

Die Direktzahlungen sollen über 2020 hinaus fortgeschrieben werden. Ist das der richtige Ansatz, mehr als 25 Jahre nach ihrer Einführung?

Prof. Balmann: Nein. Im Gegenteil. Zwar wird man die Direktzahlungen nicht von heute auf morgen abschaffen können. Dazu sind die bestehenden Verpflichtungen der Landwirtschaft etwa im Rahmen von Pachtverträgen zu groß. Allerdings sollten bereits in der bevorstehenden Reformrunde Ausstiegsszenarien entwickelt werden, ansonsten steht man in fünf oder sieben Jahren vor demselben Problem.

Vor allem muss man sich damit auseinandersetzen, dass mehr Tier-, Klima-, Umwelt- und Biodiversitätsschutz sehr viel Geld kosten wird. Wenn die diesbezüglichen Probleme gelöst werden sollen, sollten dafür auch Mittel aus dem EU-Agrarbudget genutzt werden.

Umverteilung verzerrt den Bodenmarkt

Eine ursprünglich angedachte konkrete Kappungsgrenze wurde zwar aus dem Optionenpapier herausgestrichen. Aber die Direktzahlungen sollen stärker auf kleine und mittlere Betriebe konzentriert werden. Ist das ökonomisch sinnvoll?

Prof. Balmann: Es gibt weder schlüssige Belege, dass kleine und mittlere Betriebe ein mehr an gesellschaftlicher Leistung erbringen, noch trägt man damit einem effizienten Umgang mit öffentlichen Mitteln Rechnung. Vor allem aber führen Kappung, Degression und Umverteilung zu Verzerrungen auf dem Bodenmarkt.

Bereits jetzt werden durch die bestehenden Umverteilungsregeln vor allem in kleinstrukturierten Regionen erhebliche Anreize geschaffen, Nebenerwerbsbetriebe auch dann fortzuführen, wenn weder eine nennenswerte Rentabilität noch eine Entwicklungsperspektive besteht.

Die Leidtragenden dieser Umverteilungen sind im Regelfall nicht Betriebe mit 1000 ha in Ostdeutschland, sondern benachbarte Betriebe mit 100 Hektar, die durch die Umverteilungen zusätzlicher Konkurrenz ausgesetzt sind und in ihren Entwicklungsmöglichkeiten beschränkt werden.

Risikomanagement marktwirtschaftlich lösen

Zur Marktpolitik sagt das Kommissionspapier sehr wenig, beispielsweise zu anti-zyklischen Ausgleichszahlungen oder Versicherungslösungen. Wird hier eine Chance zur Modernisierung der GAP verpasst?

Prof. Balmann: Das Thema Risikomanagement sollte in erster Linie marktwirtschaftlich gelöst werden – wenngleich die Politik darauf drängen sollte, dass sich insbesondere größere und schnell wachsende Betriebe stärker mit diesem Thema auseinandersetzen sollten.

Problematisch finde ich zudem den Umgang mit dem Thema Resilienz in der Mitteilung der Kommission. Dort wird Resilienz auf die Widerstandsfähigkeit von Betrieben beim Umgang mit kurzfristigen Ertrags- und Preiseinbrüchen beschränkt. Mit Resilienz ist jedoch eigentlich gemeint, dass der Sektor Landwirtschaft in der Lage ist, sich an veränderte Rahmenbedingungen anzupassen.

Diese Form der Resilienz wird etwa bedeutsam, wenn wie derzeit gravierende Änderungen in den institutionellen, gesellschaftlichen und technischen Rahmenbedingungen stattfinden, wie etwa infolge zunehmender gesellschaftlicher Kritik oder im Rahmen der Digitalisierung. Hier sollte die Politik darauf achten, dass die Landwirtschaft auf Veränderungen vorbereitet wird.

Verengter Blickwinkel

Wird Hogan mit seinem Politikansatz den Herausforderungen für die Landwirtschaft gerecht?

Prof. Balmann: Noch sind die Vorschläge sehr unspezifisch. Allerdings finden sich im Papier viele Inkonsistenzen. Es werden zu viele Erwartungen geweckt. Es gibt keine Priorisierung zwischen Maßnahmen oder Zielen die konservieren und solchen die modernisieren wollen.

Ein großes Problem sehe ich auch darin, dass die Probleme zu sehr aus dem Blickwinkel der alten EU betrachtet werden – zumindest ist das mein Eindruck. So findet sich ein klares Bekenntnis zu klassischen Familienbetrieben, obwohl es in Ländern wie Tschechien, der Slowakei, Rumänien, Bulgarien und auch den neuen Bundesländern längst eine Agrarstruktur gibt, die überwiegend auf Lohnarbeit basiert.

In dieses Bild passt auch das sehr eingeschränkte Verständnis des Themas Generationswechsel, das in der Mitteilung breiten Raum einnimmt. Diesbezüglich wird nur von Hofnachfolge und Betriebsgründungen gesprochen und dem möglichen Bedarf deswegen in Bodenmärkte einzugreifen ohne sich damit auseinanderzusetzen, dass das Thema Generationswechsel und Arbeitskräfte eigentlich eine systematische Betrachtung von Humankapitalbildung erfordert. Das heißt, es geht um Themen wie Ausbildung, Qualifizierung, Migration.

Mit Blick auf Neugründungen sollte es um Businesspläne gehen, die innovative Produktions- und Vermarktungskonzepte verfolgen. Niemandem wäre dadurch gedient, in der Magdeburger Börde einen weiteren Marktfruchtbetrieb zu gründen oder in Bayern einen weiteren Milchviehbetrieb.

In traditionellen Mythen verhaftet

Was vermissen Sie in dem Strategiepapier?

Prof. Balmann: Zum einen fehlt eine Strategie, wie denn bestehende Trends beim Wandel von Landwirtschaft und Gesellschaft einschließlich der veränderten gesellschaftlichen Erwartungen aufgegriffen und miteinander verbunden werden können.

Zum anderen fehlt mir eine intellektuelle Auseinandersetzung mit den eigentlichen Herausforderungen der modernen Landwirtschaft, wie der Sicherung des Arbeitskräftebedarfs, der Digitalisierung und weiter steigenden Kapitalintensität.

Das Papier ist viel zu sehr traditionellen Mythen der Landwirtschaft verhaftet als der Realität. Das zeigt sich vor allem an der Prominenz von Themen wie Direktzahlungen, Umverteilungen und Familienbetriebe. Es scheint, als hätte man nicht den Mut, sich heutigen und künftigen Entwicklungen zu stellen.

Herr Prof. Balmann, wir bedanken uns für das Gespräch.

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