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Analyse

Was wäre, wenn die Pläne für die GAP-Reform zurückgenommen würden?

Die Präsidentin der EU-Kommission, Ursula von der Leyen, steht an einem Rednerpult
am Freitag, 06.11.2020 - 08:00 (Jetzt kommentieren)

Die Grünen im EU-Parlament fordern von Ursula von der Leyen die Rücknahme der vorliegenden Reformpläne für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP). Der Grund: Der Green Deal werde in den Vorschlägen nicht abgebildet. Was wäre, wenn die EU-Kommission diesem Wunsch nachkommt?

Eine Rücknahme der GAP-Reformvorschläge durch die EU-Kommission ist prinzipiell möglich. Das Kollegium der Kommissare müsste sich darauf verständigen und bestimmte Vorgaben erfüllen, die der Europäische Gerichtshof in einem Urteil von 2015 festgelegt hat. Eine Rücknahme ist über das Initiativrecht der Kommission für die europäische Rechtsetzung abgedeckt.

Es gibt sogar einen Präzedenzfall: Die Pläne für eine Bodenschutzrahmenrichtlinie, welche die Kommission im September 2006 vorgestellt hatte, wurden im Mai 2014 zurückgezogen. Die EU-Staaten und das Europäische Parlament hatten sich zuvor, trotz langer Diskussionen, nicht auf die Inhalte der Richtlinie einigen können.

Direktbeihilfen und gemeinsamer Markt gesichert

Simon Michel-Berger

Falls die Kommission die Reformvorschläge zurückzieht, würde das nicht das sofortige Ende der GAP mit ihren beiden Säulen (Direktbeihilfen beziehungsweise Gemeinsame Marktordnung sowie Ländliche Entwicklung) bedeuten.

Grundsätzlich muss die EU eine Gemeinsame Agrarpolitik unterhalten und den Binnenmarkt für landwirtschaftliche Produkte sichern. Dies ist zwischen den EU-Staaten im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union festgeschrieben. Dieser Vertrag basiert seinerseits auf dem Vertrag von Lissabon und ist europäisches Primärrecht, das über der Agrarpolitik steht und nicht ohne weiteres abgeändert werden kann.

Kern der GAP ist Ökonomie, nicht Ökologie

Die in dieser Übereinkunft für die GAP festgelegten Ziele sind:

  • die Förderung der landwirtschaftlichen Produktivität,
  • ein angemessenes Pro-Kopf-Einkommen der landwirtschaftlichen Bevölkerung,
  • die Stabilisierung der Märkte,
  • Versorgungssicherung und
  • die Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen.

Das bedeutet, dass die aktuellen Ziele der ersten Säule der GAP (Einkommens- und Marktstützung) unmittelbar vertraglich gesichert sind und selbst ohne neue Agrarpolitik weiterverfolgt werden müssen. Der Vertrag legt zwar nur Ziele und keine Maßnahmen fest, dennoch haben damit die Programme der ersten Säule quasi Gültigkeit bis auf Widerruf.

Nicht vertraglich gesichert ist hingegen die zweite Säule mit der Ländlichen Entwicklung. Diese finanziert unter anderem Agrarumweltprogramme der Bundesländer mit, unterstützt aber auch zahlreiche weitere Maßnahmen zur Innovations- und Investitionsförderung sowie zur Wettbewerbsfähigkeit ländlicher Räume.

Neue GAP-Reform braucht neue Übergangsregeln

Abgeordnete sitzen im Plenum des EU-Parlaments

Sollten also die jüngsten GAP-Reformpläne zurückgenommen werden, müssten die europäischen Gesetzgeber (Rat und Parlament) die Weiterführung vor allem der Ländlichen Entwicklung beschließen, damit es hier nicht zu Finanzierungslücken kommt, unter denen Bundesländer, Landwirte, Umweltschutzorganisationen und andere Akteure im ländlichen Raum leiden würden.

Einen solchen Beschluss gibt es bereits: Weil sich alle Seiten einig sind, dass die neue GAP nicht wie eigentlich geplant 2021 starten kann, sind die bestehenden Regeln für beide Säulen bis 2022 verlängert.

Bis 2022 hätte eine Rücknahme der GAP-Reformpläne somit keine Auswirkungen auf die Landwirte. Auch finanziell wäre kein Nachteil zu erwarten, weil die Staats- und Regierungschefs der EU sich bereits auf den kommenden Finanzrahmen bis 2027 geeinigt haben. In der Agrarpolitik sieht dieser sogar ein kleines Plus von einem Prozent vor. Offen ist, ob die EU-Gesetzgeber die Laufzeit der jetzigen GAP auch über 2022 hinaus nochmals verlängern würden.

An der Ländlichen Entwicklung besteht aber über fast alle europäischen Parteien hinaus ein Interesse. So fordern in Deutschland die Agrarminister der Länder mit grüner Regierungsbeteiligung regelmäßig, Gelder aus der ersten in die zweite Säule der GAP umzuschichten. Für eine Einstellung der zumeist überzeichneten Agrarumweltmaßnahmen, der Förderung für benachteiligte Gebiete oder von Erfolgsprogrammen wie LEADER gibt es in der EU derzeit keine Mehrheit. Eine Verlängerung über 2022 hinaus wäre also durchaus vorstellbar.

Warum fordern die Grünen eine Rücknahme der GAP-Reform?

Die Fraktion der Grünen im EU-Parlament fordert eine Rücknahme, weil sie die Umsetzung der Ziele von Green Deal und den Strategien zur Artenvielfalt sowie Farm-to-Fork durch die GAP gefährdet sehen. Kommissar Hogan habe seine Reformpläne vorgestellt, als diese europäischen Aufgaben noch nicht festgestanden hätten. Angesichts der Gefahren durch Klimawandel und der Verluste an Artenvielfalt könne man nicht sieben Jahre warten.

Mit ihren Forderungen sind die Grünen nicht allein. Eine große Gruppe an Umweltschutzorganisationen, darunter Greenpeace, der WWF sowie die europäischen Dachorganisationen von NABU und BUND schickte am gleichen Tag ein Schreiben gleichen Tenors an Ursula von der Leyen und EU-Kommissar Frans Timmermans. Die Unterzeichner betonen darin, dass weder die Reformabsichten der EU-Staaten noch des EU-Parlaments ausreichten, um die Herausforderungen beim Klima- und Umweltschutz zu meistern.

Doch auch in anderen Kreisen gibt es Unterstützung für eine Rücknahme der GAP-Reformpläne. Naturland-Präsident Heigl forderte einen Neustart der Agrarpolitik genauso wie Friedrich Merz, Kandidat um den Vorsitz der CDU, im Interview mit agrarheute.

Wann könnte eine neue GAP-Reform kommen?

EU-Agrarminister bei einer Sitzung des EU-Agrarministerrats

Sollte die EU-Kommission ihren jetzigen Reformvorschlag zurückziehen, müsste sie einen neuen Vorschlag machen. Das braucht, angesichts der notwendigen Konsultationen und Folgeabschätzungen, Zeit. Unter dem ehemaligen Agrarkommissar Phil Hogan benötigte die EU-Kommission rund dreieinhalb Jahre, um die jetzigen Pläne vorzulegen.

Wenn also die Brüsseler Behörde ihre Vorschläge zum 1. Januar 2021 zurücknehmen würde, könnte ein neuer Vorschlag realistisch nicht vor Mitte 2024 gemacht werden. Weil dieser dann noch das normale europäische Gesetzgebungsverfahren zwischen den EU-Staaten und dem Europäischem Parlament durchlaufen müsste, könnte eine ganz neue GAP nicht vor dem 1.1.2028 in Kraft treten. Das entspricht dem Zeitpunkt, zu dem die jetzige Reform ohnehin am Ende ihrer Laufzeit angekommen wäre.

Übrigens: Weil das System der nationalen Strategiepläne, das in der jetzigen Reform eingeführt werden soll, komplett neu ist, fordern die EU-Staaten ohnehin eine zweijährige Lernphase. Völlig „scharf gestellt“ wäre damit auch die jetzt geplante Reform frühestens ab 2025. Zusätzliche Zeit wird es benötigen, den „Green Deal“ der EU-Kommission in Gesetzesform zu gießen und effektiv mit der neuen GAP zu verbinden. Denn formal ist er momentan nicht mehr als eine Absichtserklärung der Kommission.

Zwei Wahlmöglichkeiten bei EU-Agrarreform

Am Ende gibt es zwei Möglichkeiten: Wenn die aktuellen GAP-Reformpläne umgesetzt werden, wird eine GAP herauskommen, die frühestens 2025 ihre optimale Betriebstemperatur erreicht hat und bereits Ende 2027 ausläuft. Eine Dauerbaustelle ist wahrscheinlich – und 2028 steht schon die Umsetzung der nächsten großen GAP-Reform an.

Werden aber die aktuellen Reformpläne zurückgezogen, bleibt – sofern die jetzige GAP bis 2027 verlängert wird – ein von allen Beteiligten praxiserprobtes System. Innerhalb dessen Laufzeit könnte die Agrarpolitik in Ruhe von Grund auf neu konzipiert werden - so dass die Interessen aller Seiten berücksichtigt werden.

Was nicht funktionieren würde, ist, dass die jetzigen Reformvorschläge zurückgezogen werden und sofort ein komplett anderer Vorschlag auf den Tisch kommt, der in der Umsetzung ab 2023 greift. Das sollte auch den Grünen klar sein.

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